El equipo de trabajo como requisito habilitante: una exigencia que la ley no autoriza

Una práctica cada vez más extendida en la estructuración de los procesos de contratación estatal consiste en exigir, como requisito habilitante, la acreditación de un «personal mínimo» o «equipo de trabajo» con determinados títulos académicos y años de experiencia. La exigencia suele justificarse con fórmulas genéricas que invocan la complejidad de las actividades objeto del contrato o las experiencias negativas que la entidad dice haber tenido en el pasado, y con frecuencia recae sobre labores que la ley ni siquiera somete a título, como ocurre con la mecánica, la electricidad básica, la plomería o la operación de maquinaria. El debate suele plantearse en términos de proporcionalidad, preguntándose si el título o la experiencia que se pide guardan relación con el objeto del contrato; sin embargo, antes de esa pregunta hay otra, más elemental, que pocas veces se formula: si la entidad está facultada para exigir, como condición para participar, que el proponente acredite las calidades de las personas que vinculará para ejecutar el contrato.

La respuesta empieza por la ley. El numeral 1 del artículo 5 de la Ley 1150 de 2007¹ dispone que «la capacidad jurídica y las condiciones de experiencia, capacidad financiera y de organización de los proponentes serán objeto de verificación de cumplimiento como requisitos habilitantes para la participación en el proceso de selección y no otorgarán puntaje, con excepción de lo previsto en el numeral 4 del presente artículo». La norma enumera cuatro condiciones y las predica, todas, de los proponentes. No hay en ella una quinta categoría para el personal que el proponente emplee o contrate, y el legislador tampoco dejó abierta la lista para que cada entidad la complete según su criterio.

El reglamento confirma esa lectura. El artículo 2.2.1.1.1.5.3 del Decreto 1082 de 2015², al señalar los requisitos habilitantes que verifican y certifican las cámaras de comercio, define la experiencia por los contratos celebrados por el interesado, y la capacidad organizacional por dos indicadores: la rentabilidad del patrimonio y la rentabilidad del activo, que, en palabras de la misma disposición, «miden el rendimiento de las inversiones y la eficiencia en el uso de activos del interesado». Es decir, la capacidad de organización a la que se refiere la ley es una medida financiera de la eficiencia de la empresa, y nada tiene que ver con la nómina, los contratistas o el equipo profesional del proponente. Exigir hojas de vida, títulos y certificaciones laborales de terceros como requisito habilitante no encaja, entonces, en ninguna de las cuatro categorías que la ley autoriza.

Ahora bien, se dirá que el artículo 6 de la Ley 1150 de 2007 permite a la entidad verificar directamente requisitos que no constan en el Registro Único de Proponentes. Es cierto, pero la norma lo dice en términos estrictos: «sólo en aquellos casos en que por las características del objeto a contratar se requiera la verificación de requisitos del proponente adicionales a los contenidos en el Registro, la entidad podrá hacer tal verificación en forma directa». La facultad es excepcional, se refiere a requisitos del proponente, y no a los de sus trabajadores, y exige que sean las características del objeto las que la hagan necesaria. Esa necesidad debe quedar demostrada en el análisis del sector que el artículo 2.2.1.1.1.6.1 del Decreto 1082 de 2015 impone desde la perspectiva legal, comercial, financiera, organizacional, técnica y de riesgo, y en la determinación de los requisitos habilitantes del artículo 2.2.1.1.1.6.2 del mismo decreto. Una frase genérica sobre la complejidad del objeto no demuestra nada, y la invocación de supuestas experiencias negativas, cuando no hubo declaratoria de incumplimiento, convierte en regla del proceso una sospecha que la entidad nunca acreditó.

A lo anterior se suma un límite constitucional. El artículo 26 de la Constitución Política³ dispone que «toda persona es libre de escoger profesión u oficio» y que «la ley podrá exigir títulos de idoneidad», pero precisa que «las ocupaciones, artes y oficios que no exijan formación académica son de libre ejercicio, salvo aquellas que impliquen un riesgo social». La exigencia de títulos para ejercer un oficio tiene reserva de ley, de manera que, cuando un pliego condiciona la participación a que el personal del proponente acredite un título que la ley no exige para ese oficio, la entidad no solo impone una carga desproporcionada, sino que se arroga una competencia que la Constitución reservó al legislador.

La libertad del contratista para disponer de los medios de ejecución

El argumento de fondo, sin embargo, está en la distinta posición que ocupan la entidad y el contratista frente al principio de legalidad. El artículo 6 de la Constitución dispone que «los particulares sólo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes» y que «los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones», y el artículo 121 agrega que «ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley». La entidad solo puede exigir lo que la ley le permite; el proponente, en cambio, puede organizar su empresa y escoger sus medios como mejor le convenga, mientras no infrinja la ley.

En esta misma línea, el artículo 333 de la Constitución consagra que «la actividad económica y la iniciativa privada son libres, dentro de los límites del bien común» y que «para su ejercicio, nadie podrá exigir permisos previos ni requisitos, sin autorización de la ley». La Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, al leer esa disposición, ha explicado que la autonomía de la voluntad privada otorga a quienes contratan la facultad de escoger el instrumento jurídico que rija sus intereses y de convenir libremente sus términos y condiciones (Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, sentencia de 2025-08-12, radicado 08001-31-53-011-2019-00259-01⁴). Trasladada al contrato estatal, esa libertad significa que, salvo norma que lo imponga, corresponde al contratista decidir con quién, con cuántas personas y con qué perfiles cumple el objeto que se obliga a ejecutar. La entidad tiene derecho al resultado pactado, con la calidad, en el plazo y bajo las especificaciones del contrato; no tiene, en cambio, título para escoger por anticipado los medios con los que el contratista lo alcanzará.

El propio ordenamiento contractual trata el equipo de trabajo como un asunto de la ejecución y no de la habilitación. El Decreto 287 de 2026, que adicionó al Decreto 1082 de 2015⁵ el artículo 2.2.1.2.4.2.7.5, al ordenar que se priorice la contratación de personas con discapacidad, lo regula como una condición especial de ejecución que se incluye «como obligación contractual» y se aplica «cuando para la ejecución del contrato se requiera la conformación de un equipo de trabajo»; y Colombia Compra Eficiente, en la Circular Externa 003 de 2026⁶, precisó que «la integración del equipo de trabajo hace referencia a cuando el contratista lo requiera para ejecutar el contrato». El equipo, en suma, es algo que el contratista conforma cuando y como lo necesite para cumplir, y su verificación corresponde a la supervisión o a la interventoría durante la ejecución.

La jurisprudencia ha reconocido esa misma lógica temporal. La Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en sentencia de 2024-06-17, radicado 52001-23-33-000-2020-01139-01⁷, declaró la nulidad de un acto de adjudicación, pues consideró que la entidad no requería de los servicios del equipo de trabajo desde la presentación de la oferta, sino una vez que iniciara la ejecución del contrato. Agregó, además, que exigir al equipo una disponibilidad de tiempo desde la presentación de la oferta implicaría una «vulneración directa al derecho fundamental al trabajo de todos los integrantes de los equipos incluidos en las distintas ofertas». Vale la pena advertir que buena parte de las decisiones que se ocupan del personal mínimo, como la de la Subsección C en sentencia de 2026-08-19, radicado 52001-23-33-000-2021-00207-01⁸, lo han tratado como un requisito habilitante y se han limitado a resolver si podía subsanarse, sin examinar si la entidad estaba facultada para exigirlo; esa cuestión, por tanto, sigue abierta, y los argumentos expuestos permiten plantearla ante la entidad y ante el juez.

El concurso de méritos, la excepción que confirma la regla

La única excepción que la ley admite se encuentra en la selección de consultores, y su propia configuración confirma la regla general. El numeral 4 del artículo 5 de la Ley 1150 de 2007 dispone que en esos procesos «se hará uso de factores de calificación destinados a valorar los aspectos técnicos de la oferta o proyecto» y que, de conformidad con el reglamento, «se podrán utilizar criterios de experiencia específica del oferente y del equipo de trabajo, en el campo de que se trate». El artículo 2.2.1.2.1.3.2 del Decreto 1082 de 2015 desarrolla esa habilitación al ordenar que la entidad indique en el pliego la forma como calificará «a) la experiencia del interesado y del equipo de trabajo y b) la formación académica del equipo de trabajo», según la redacción que le dio el Decreto 399 de 2021⁹. Aun en el único caso en que el legislador permitió mirar al equipo de trabajo, lo hizo para asignar puntaje, y no como condición para participar, lo que se explica porque en la consultoría el conocimiento de quienes la prestan es, precisamente, lo que la entidad compra.

Frente a un pliego que exige acreditar personal con títulos y experiencia como requisito habilitante, el momento oportuno para actuar es la etapa de observaciones al proyecto de pliego y, a más tardar, al pliego definitivo. La observación puede apoyarse en el carácter cerrado de los requisitos habilitantes del numeral 1 del artículo 5 de la Ley 1150 de 2007, en la definición reglamentaria de la capacidad organizacional, en el carácter excepcional de la verificación directa del artículo 6 de esa misma ley y en la reserva legal de los artículos 26 y 333 de la Constitución, y pedir que, si la entidad considera necesario un perfil determinado, lo incorpore como obligación de ejecución sujeta al control del supervisor o del interventor.

Si la entidad mantiene la exigencia, el pliego, como acto administrativo general, puede demandarse en nulidad con fundamento en el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011¹⁰, por haberse expedido con infracción de las normas en que debía fundarse y con falsa motivación. Finalmente, valga decir que la valoración de cada caso exige revisar la modalidad de selección, el objeto del contrato, el análisis del sector y el momento procesal en que se encuentra el proceso. Conviene acudir a asesoría especializada cuando se trata de formular una observación que logre que la entidad retire o reubique la exigencia, de evaluar si un proceso de consultoría está correctamente estructurado como concurso de méritos, o de estructurar la acción judicial contra un pliego que condiciona la participación a requisitos que la ley no autoriza.